Brudd på lov om offentlige anskaffelser

Åmli kommune har ikke fulgt anskaffelsesregelverket. For 12 år siden inngikk kommunen avtaler med Åmli aktivitet og fritid DA. Det handlet om kjøp av tjenester til ressurskrevende brukere. Siden har bare avtalen blitt videreført, uten anbudskonkurranse.

Nå må kommunen rette opp feilen.

Anskaffelsesregelverket omfatter for det første alle etater og organer i staten, fylkeskommunene og kommunene. Dette gjelder for eksempel skoler og bibliotek. I tillegg omfatter reglene blant annet virksomheter som ikke er organisert som egne rettssubjekt. Dette gjelder for eksempel direktorater, fylkesmenn, ombudsmenn, forvaltningsbedrifter og kommunale foretak. Loven skal bidra til at det offentlige opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse. Bakgrunnen for kravet er at konkurranser anses som et egnet virkemiddel for å sikre en mest mulig effektiv ressursbruk i det offentlige, og bidra til økt verdiskapning i samfunnet i samsvar med lovens formål.

Seig affære
Allerede i februar etterspurte Kontrollutvalget en redegjørelse for kommunens praksis knyttet til kjøp av tjenester knyttet til ressurskrevende brukere. I april orienterte enhetsleder for habilitering og ressurs, Inge Egil Hauge for kommunens praksis knyttet til kjøp av tjenester til ressurskrevende brukere. Revisjonen ble da bedt om å undersøke de løpende avtalene og om kjøp av tjenester til ressurskrevende brukere fra eksterne, var i henhold til anskaffelsesregelverket og deretter melde tilbake til Kontrollutvalget.
I mellomtiden tar vi i redaksjonen kontakt med kommunen, og det skal vise seg å bli en noe seig affære.
Avslag på innsyn
11. mai sender vi vår første e-post adressert til enhetsleder Inge Egil Hauge med kopi til rådmann Christina Ødegård. Her ber vi om innsyn i kommunens praksis knyttet til kjøp av tjenester til ressurskrevende brukere. Vi ber også om en oversikt over hvor mange brukere det finnes, og hva slags tjenester det er tale om. Vi spør også om hvem som har fått disse avtalene, hvor lenge de har løpt og om disse er lagt ut på anbud. Vi vil også vite når og hvor lang løpetid det er for avtalene. I tillegg spør vi om enhetsleder mener avtalen er inngått i henhold til anskaffelsesregelverket og ber om innsyn i gjeldende avtale og pris. Da får avisen dette svaret fra enhetsleder; ”Kommunen ønsker selv innen en 3-5 års periode å tilby tjenester til alle psykisk utviklingshemmede i egen kommune. Dette har vært et mål sammen med å bygge opp en større og mer robust tjeneste innen tjeneste for funksjonshemmede i min tid som leder. Avtaler som eksisterer i dag er inngått for inntil 12 år siden, og har blitt videreført i min tid som leder i Åmli kommune (5 år). Å sette tjenester ut på anbud, få eventuelt inn nye aktører for en kort periode vil ikke være faglig forsvarlig. Kommunen har en strategi på at psykisk utviklingshemmede i Åmli skal motta nødvendige tjenester i Åmli.”

SPØRSMÅL: Fra venstre Angrim Flaten i samtale med enhetsleder Inge Egil Hauge, og til høyre kontrollutvalgsmedlem Turid Haugstøyl. Under møtet onsdag svarte Hauge på utvalget sine spørsmål.
SPØRSMÅL: Fra venstre Angrim Flaten i samtale med enhetsleder Inge Egil Hauge, og til høyre kontrollutvalgsmedlem Turid Haugstøyl. Under møtet onsdag svarte Hauge på utvalget sine spørsmål.

Klager
Vi takker for svaret, men synes ikke dette er å svare på våre spørsmål og minner om at dette er en formell henvendelse om innsyn i gjeldende avtale. Da får vi dette svaret; ”Viser til Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemnd (offentleglova) § 13 Opplysningar som er underlagt teieplikt og § 12 Unntak for resten av dokumentet. Videre viser enhetsleder til Forskrift om offentlige annskaffelser (anskaffelsesforskriften) §30-4. Tjenester til enkeltbrukere. Oppdragsgiveren er ikke forpliktet til å følge del IV, unntatt § 30-7, ved inngåelsen av kontrakter om helse- og sosialtjenester til enkeltbrukere, forutsatt at: a) det ikke er mulig å gjennomføre en forsvarlig konkurranse uten å gi ut taushetsbelagte opplysninger om brukeren, og b) brukeren ikke samtykker i å gi ut slike opplysninger, eller bare samtykker i å gi ut slike opplysninger til en eller flere bestemte leverandører.
Vi får heller ikke svar på spørsmålet om anskaffelsesregelverket, ikke innsyn i kontrakten, og heller ikke svar på de andre spørsmålene vi har stilt. Men nå er det slik at forvaltningen er pliktige til å vurdere meroffentlighet – det vil si at selv om det finnes en hjemmel for unntak, så skal det vurderes om det finnes en saklig grunn for å unnta dokumentet eller opplysninger i dokumentet. Derfor ber vi enhetsleder og rådmann om at personinformasjon blir sladdet og at vi blir tilsendt resterende dokument. Vi spør også om det medfører riktighet at selskapet Åmli aktivitet og fritid DA, fikk avtalen da den ble opprettet og fortsatt har avtalen med kommunen? Vi minner også om at det er offentlig hvem som fikk avtalen og hva slags økonomisk avtale som er gjort. Ikke minst kommunes pengebruk i årene som har gått, og hvordan avtalen er overført fra år til år. Vi ber kommunen svare på dette og gjentar samtidig spørsmålet om anskaffelsesregelverket er fulgt.

Sladdet
I slutten av mai kommer svaret; «Oversender sladdet avtale mellom Åmli kommune og Åmli aktivitet og fritid DA . Åmli aktivitet og fritid DA har fortsatt avtale med kommunen. Avtalen er revidert i tråd med til en hver tid gjeldende vedtak.»
Og under står det en slags redegjørelse på mitt gjentagende spørsmål; «Har kommunen brutt regler for offentlig anskaffelse, vil dette redegjøres for i kontrollutvalget og kommunen vil rette opp dette i fortsettelsen.»
Så la oss oppsummere. Denne «sladdede utgaven» av dokumentet etterspurt består av to sider sendt som bilde. Ingenting er markert svart eller sladdet. På den ene siden står det ; Syner til tidligare møte med Åmli aktivitet og fritid kor vi avtalte varigheit og behov for ny avtale. Pålydande avtale med Åmli aktivitet og fritid vil frå 01.01.2016 erstatte eksisterande kontrakt frå 01.01.2014. Avtalen har 6 månaders oppseiingstid for begge parter. På side 2 står det. Åmli Aktivitet og Fritid påtek seg dette oppdraget på følgande vilkår. Timepris kr. 395,- per time som inkluderar transport. Timelistar vert sendt ved utgangen av kvar månad, med forfall 10.neste månad. I bunn er det datert 17.12.2015 men begge signaturene fra både oppdragsgiver Åmli kommune og for oppdragstakar står blanke.

De har fått avtalen
Når vi slår opp selskapet ser vi at det er oppført to administrerende direktører. Jetmund Berntsen og Petter Ch. Lødrup Stabell som skal eie 50 % hver. Under bransje står det; Opplevelsesaktiviteter. Og antall ansatte er oppført med 11.
I et selskap, med delt ansvar (DA) som Åmli aktivitet og fritid er registrert som, har man i utgangspunktet ikke full regnskapsplikt. Det betyr at denne selskapsformen ikke må utarbeide årsregnskap og årsberetning etter grunnleggende regnskapsprinsipper og god regnskapsskikk. Eierne har samtidig et samlet ubegrenset og personlig ansvar for hele selskapsgjelden, men hver deltaker kan bare belastes opptil sin eierandel. I et ansvarlig selskap lignes deltakerne for selskapets resultat etter en nettometode. Denne innebærere at selskapets formue og inntekt fastsettes som om selskapet var eget skattesubjekt.
Samlet nettoinntekt/underskudd i selskapet, fordeles deretter på deltakerne i samsvar med selskapsloven.
En kommune, fylkeskommune eller interkommunalt selskap kan ikke være deltaker i ansvarlig selskap eller kommandittselskap etter loven.
Ok. Så nå vet vi hvem som har fått avtalen, det vi også vet er at avtalen går 12 år tilbake i tid og at den har blitt fornyet. For dette har jo enhetsleder Hauge opplyst om innledningsvis. Og mens vi lurer på hvor mye penger det er snakk om, og om anskaffelsesregelverket her er fulgt, ankommer nye saksdokumenter fra Kontrollutvalget der vi får svar på spørsmålene vi sendte enhetsleder og rådmann innledningsvis.

Over 5 mill
Det står å lese i det offentlige dokumentet; «Med ressurskrevende bruker menes en person med store hjelpebehov som mottar omfattende helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Ressurskrevende tjenester er per definisjon helse- og omsorgstjenester der lønnsomkostningene til tjenesten per bruker overskrider et fastsatt beløp, det såkalte innslagspunktet. Staten kompenserer 80 prosent av kommunenes lønnsutgifter ut over innslagspunktet. Beløpsgrensen for innslagspunktet øker gradvis hvert år, og i 2017 er innslagspunktet 1.157.000. Åmli kommune hadde i 2016 flere ressurskrevende brukere. Kommunen hadde en total kostnad på lønnsutgifter i 2016 på kr. 15.052.892. Refusjon fra staten på påløpte utgifter var på totalt kr. 7.777.513. PU tilskudd for disse tre var på til sammen kr. 1.812.000. Reel kostnad for Åmli kommune for disse blir i 2016 på kr. 5.463.379. Videre har kommunen opplyst at de har ytterligere 22 psykisk utviklingshemmede pr. 01.01.2016 som generer kr.604.000 pr. person. Totalt kr.13.288.000 i rammeoverføringer fra staten. Alle vedtak som blir fattet gjeldende psykisk utviklingshemmede (inkl. ressurskrevende brukere) blir hjemlet etter Helse- og omsorgstjeneste- loven.”

Brudd
I epost fra revisjonen konkluderer revisjonen at anskaffelsesregelverket her ikke er fulgt og ber kommunen samtidig følge anskaffelsesregelverket når de inngåtte avtalene opphører. Videre kommer revisjonen med anbefalinger på hvordan kommunen bør gjennomføre en anbudskonkurranse og hvilke hensyn som bør tas.

Ny lov
1. januar 2017 ble lov om offentlige anskaffelser erstattet med en ny lov og forskrift. I den nye loven og forskriften har regelverket blitt forenklet og terskelverdiene høyere. Mens det tidligere var nasjonale terskelverdier på kr 100 000 og 500 000 er den laveste terskelverdien nå 1,1 millioner kroner og 6,3 millioner kroner for kjøp av helse og sosialtjenester. Kjøp under disse terskelverdiene må ikke lenger kunngjøres eller følge detaljerte prosedyreregler, men kun følge de grunnleggende prinsippene om konkurranse og dokumentasjon.

Må på anbud
Da enhetsleder Hauge redegjorde for kommunens praksis vedrørende innkjøp av eksterne tjenester knyttet til ressurskrevende brukere kom det fram at det ikke hadde blitt inngått nye avtaler i hans periode som leder. Han hadde kun fulgt opp avtalene som allerede forelå før han tiltrådte i stillingen.
-På bakgrunn av dette kan vi slå fast at anskaffelsesregelverket ikke er fulgt. Revisjonen ser ikke behov for ytterligere kontroller for slå fast dette, står det i saksdokumentet og det fortsetter;
-Åmli kommune har inngått avtaler med Risør kommune og Åmli aktivitet og fritid. Når disse avtalene opphører, må kommunen følge anskaffelsesregelverket. Det må utarbeides et anbudsgrunnlag.  De ressurskrevende brukerne har forskjellige behov, slik at det mest sannsynlig må lages et anbudsgrunnlag pr. bruker. Det må spesifiseres hva kommunen ønsker av tjenester. Da kan dere ta utgangspunkt i tjenestene som tildeles i dag, antall timer og hva som tilbys. Videre bør tildelingen gis etter kriterier som kvalitet, erfaring, referanser og pris. Eller andre kriterier som dere finner hensiktsmessig. Disse bør vektes på forhånd, slik at det kan lages en matrise hvor man sammenligner innkomne tilbud. Det henvises også til Sigmund Tveit, på teknisk som har erfaring med anskaffelsesregelverket, for å tilegne seg kompetanse via han. Brevet er signert revisor, Øyvind Nilsen.

Dagen etter at saken går i trykken er det duket for møtet i Kontrollutvalget.

– Det har kommet et nytt regelverk, men lov om offentlige anskaffelser som omhandler helsekjøp er det kunngjøringsregler for, og det er prosedyrer og protokoller som skal følges. Det skal også beskrives dersom man benytter seg av unntak. I dette tilfelle er anskaffelsesregelverket brutt, sa revisor i kontrollutvalgets møte.

Må beskrives
Enhetsleder Inge Egil Hauge informerte om at han hadde vært i kontakt med Kommunenes Sentralforbund (KS), og henviste til Lov om helsepersonell og unntaksbestemmelsene.
-Der det finnes en eksisterende leverandør, kan man tildele kontrakten og forlenge den eksisterende kontrakten uten å komme i konflikt, mente Hauge.
– I det nye lovverket som trådte i kraft 1.januar 2017 er det et unntak i forhold til kjøp til enkeltbrukere. Men i Åmli må noe gjøres, for det skal vurderes og beskrives dersom unntaksparagrafen skal brukes fremover, sa revisor.
Og det ble spørsmål fra medlemmene.
-Det må ligge en kontrakt der fra 2006? Jeg går ut fra at kommunen definerer behovet til de som skal ha tjenesten. Er det lyst ut eller ikke, eller har man bare spurt; kan dere påta dere jobben, spurte Ola Martin Retterholt enhetsleder Hauge.

Hvordan begynte det?
Vi skal nå hoppe tilbake i tid for å ta rede på hva som egentlig har skjedd her, rettere bestemt til august 2006 – for da går første registrerte innbetaling fra Åmli kommune ut til Åmli Aktivitet og Fritid.
På denne tiden er det Bjarte Nordås som er rådmann i Åmli og vi lurer på om han kan huske noe om forutsetninger kontrakten ble inngått på, og om det ble lagt ut på anbud.
– Jeg kan ikke huske det altså, men jeg mener å huske en kontrakt. Men jeg tviler på at det ble lagt ut på anbud. Men det er lenge siden, og jeg er redd for å si noe som ikke er riktig nå, men du kan snakke med Trine K. Agersborg som var ansvarlig for den avdelingen på den tiden, hun vet nok råd, sier han. Så vi ringer Agersborg og spør.
– Vi lyste ut en stilling i kommunen som skulle avhjelpe den vanskelige situasjonen flere ganger, men uten hell. Det tilfalt oss informasjon om at Åmli Aktivitet og fritid hadde erfaring med lignende ressurskrevende brukere og at de var fri for oppdrag. Vi hadde et møte med dem og de fikk oppdraget for å løse en kritisk situasjon, sier Agersborg. Kort tid etter denne kontraktsinngåelsen sluttet Agersborg i jobben og gikk over til en annen stilling i kommunen.
– Det var ikke snakk om store behov på tjenestene den gangen, senere har tjenestene blitt utvidet, men det har jeg ingenting med å gjøre, forklarer Agersborg.

Egen regi
Vi er tilbake i kontrollutvalget på onsdag, der Hauge kommenterer hvordan det hele startet.
-Tjenesten har begynt i det små og jeg mener det begynte som hjelpetiltak på timesbasis. Der har kanskje ikke kommunen vært flinke nok til å gi brukerne sine det de skal ha i egen regi. Vi ønsker å kunne tilby dette i et 3-5 års perspektiv, og jeg håper vi kan videreføre det som er nå inntil kommunen er klare til å ta over disse tjenestene. Men vi må bli flinkere til å følge offentlige anskaffelser i fremtiden, sa Hauge ydmykt.

Kommunen har kanskje ikke vært flinke nok til å gi det brukerne skal ha i egen regi

Faglige vurderinger
– Alle innkjøp over en viss sum skal basere seg på offentlig anskaffelse og det må gjøres noe hvis det er tale om et nytt innkjøp, det er klokt å lage faste prosedyrer og at alle er bevisst på det, kommenterte revisor.
– I forhold til dokumentasjon av faglige vurderinger er dette gjort, men det er ikke bygd opp tjenester i regi av kommunen i forhold til behovet. Er det aktuelt med anbud, vil reglementet blir fulgt, lovet Hauge.
– Slik jeg har skjønt er kontraktene bare blitt forlenga? Er de blitt revidert, eller har det samme kontraktsformularet bare rullet og godt. Det må vel ha vært en prisstigning i hvert fall, spurte Ola Martin Retterholt.
Men det er her det blir litt snodig. For mens de fleste ting øker i pris mens åra går, er det her omvendt.
-Når jeg ser tilbake på 2007, var timeprisen høyere enn det den er i dag, svarer Hauge i møtet.

Rette opp
Ute på gangen etter møtet spør vi Hauge hva prisen var den gang da, og nå?
Ved inngåelse i 2006 var prisen 450 kroner per time, mot 390 i 2015. Jeg har kun justert fra 390 til 395 i min tid på 5 år, og dette er prisen nå, sier han. Kontrollutvalget konkluderte med at innkjøpsrutinene ikke er fulgt i tidligere år, og at man nå må endre praksis ved dokumentering. Etter møtet uttaler leder Tangen til Åmliavisa.
-Vår oppgave er ikke å rette opp gamle synder, men å få dette inn på skinner nå.
Og vedtaket i kontrollutvalget lyder slik; Kontrollutvalget ser at innkjøpsrutinene ikke er fulgt tidligere år. Kontrollutvalget oppfordrer rådmannen til å påse at gjeldende regelverk for helseinnkjøp følges og at vurderinger gjort i anskaffelsesprosessene dokumenteres.

REGELVERK: Konstituert rådmann Terje Beruldsen informerte om generelle rutiner angående offentlige innkjøp i regi av kommunen etter vedtaket. I tillegg til denne loven, så har Åmli kommune regler om innkjøp i økonomireglementet (2005) Det har kommet inn noen presiseringer etter dette, men reglene skal etter planen revideres i løpet av høsten. Åmli kommune er også en av 23 kommuner som er med i OFA, som står for offentlige fellesinnkjøp på Agder. Oppgavene som OFA utfører er i første rekke å etablere og vedlikeholde en portefølje av rammekontrakter som medlemmene kan bruke for å dekke sine behov for kjøp av varer og tjenester som anskaffes jevnlig. Det ble også avholdt et internkurs i Åmli tidligere i år.